Земельна політика в Україні: що день прийдешній нам готує?

Економічні зміни в Україні, що відбулися в останні роки, значно вплинули на структуру, характер і тенденції землекористування

Але заради об'єктивності слід визнати, що перший етап земельної реформи не вирішив поставлених завдань. Через відсутність цілісної земельної політики, належної законодавчої бази, ефективного державного регулювання земельне питання вкрай заполітизували, а шляхи переходу землі до ефективних користувачам практично заблоковані.

Нинішній стан справ у землехозяйствованіі вимагає рішучого перегляду земельної політики та розробки концепції новітньої національної стратегії у сфері землекористування, в якій роль держави повинна істотно посилитися. Державні органи влади повинні створити умови і активно сприяти процесу формування соціально та екологічно орієнтованих регіональних моделей землекористування.

Земельно-ресурсний потенціал. За оцінками фахівців, частка земельних ресурсів у складі продуктивних сил держави становить у середньому понад 40%. Ємність територіального простору України по біокліматичного і землересурсному потенціалу достатня для нормального життя 150-160 млн. людина.

Разом з тим у країні склався надзвичайно високий рівень освоєння життєвого простору: у господарське використання залучено понад 92% її територій. Лише близько 5 млн. га (майже 8%) знаходиться в природному стані (болота, озера, річки, гори). За щільністю населення Україна наближається до середньоєвропейського рівня.

В Україні 82% площі земель використовуються як головний засіб виробництва в сільському та лісовому господарстві. Зокрема, у сільгоспвиробництво залучено 71,2% території суші. Разом з тим внутрішньогалузевий використання земельної території в АПК має екстенсивний характер. Під внутрихозяйственное будівництво, інші невиробничі потреби зайняті 5-7% загальної площі продуктивних земель.

У складі сільгоспугідь - 44,6% орних земель. Основна база землеробства розміщується на чорноземах і грунтах чорноземного типу - 70,4% площі орних земель.

Гостру тривогу викликає безперервне падіння родючості землі. Складна екосистема грунтового покриву в найбільшою мірою руйнується через інтенсивного розвитку ерозії. У України водної та вітрової ерозії зазнали понад 14900 тисяч. га сільгоспугідь (35,2% їх загальної площі). Виникли серйозні проблеми з поповненням біоенергетичного потенціалу грунтів. Сумарні втрати гумусу через мінералізації (окисної деструкції) та ерозії грунтів щорічно складають 32-33 млн. тонн, що еквівалентно 320-330 млн. тонн органічних добрив, а еколого-економічні збитки через ерозію перевищують 9100 млн. грн.

Вивчення якісного стану земель показує, що темпи їх деградації посилюються. За останні 15 років площа кислих грунтів збільшилася на 2,4 млн. га, в тому числі ріллі - на 1,5; зазнали водної ерозії - на 2,4, засолених - на 1,0; земель з солонцевих комплексами - на 3,9, заболочених і перезволожених - на 1,0; зарослих чагарниками і дрібноліссям - на 0,5 млн. га. Вміст гумусу в грунтах України знизилося в середньому на 20%. Заходи щодо підвищення родючості земель носять епізодичний характер, тому в 90-х роках практично припинився приріст цінних високопродуктивних сільськогосподарських угідь. Зниження родючості земель і їх меліоративна невпорядкованість, величезні масштаби та інтенсивність деградації грунтів обумовлюють щорічно недобір 10 - 12 млн. тонн сільськогосподарської продукції в перерахунку на зерно.

Зіставляючи тенденції розвитку землекористування в світі і в Україні, слід відзначити дві протилежні тенденції. У світі - простору, придатні для життя, все більше перенаселяти, дефіцитними стають повітря і вода, землю для забудови багато країн відвойовують у моря, зростає навантаження на родючі грунти. В Україні навпаки - є значні резерви території, населення країни помітно скорочується, якість житлових умов, охорони здоров'я, побутових послуг, соціального страхування погіршується. Є всі підстави вважати, що в найближчі 25 років природного приросту населення в Україні не буде.

У разі посилення подібних негативних тенденцій в Україну незабаром можуть виникнути серйозні проблеми зі збереженням її територіального простору. Реальністю є те, що не так далеко від державних кордонів України живуть народи з швидко зростаючим населенням, тому українські землі природним чином можуть стати об'єктом міграції їх населення. Протистояти таким процесам можна лише шляхом оздоровлення економічної ситуації в Україні. Збереження української землі і має стати для суспільства головною національною ідеєю XXI століття.

Проблеми земельної реформи. Тим не менше в країні до цих пір ще немає повного кадастру земель.

Сьогодні у відносинах «людина-земля» в спотвореному переплетенні відображені майже всі накопичені проблеми життя суспільства. Для їх комплексного вирішення потрібна тривала і копітка робота щодо забезпечення переходу до багатоукладної платним форм використання землі з різними видами власності (приватної, колективної, муніципальної, державної), до використання землі на основі строгих юридичних норм, екологічних критеріїв, правил цивілізованого ринку.

Перед Україною стоїть складне завдання по створенню системи землекористування, яка дозволила б поєднати вільне володіння землею і соціальну справедливість при використанні землі. Що ж стосується міжнародного досвіду організації землекористування, то підхід до нього повинен бути дуже критичним і зваженим. Перш за все слід взяти до уваги, що в більшості країн світу вільного нерегульованого обороту землі ніколи не було і бути не може.

Ринковий оборот землі в економічно розвинених країнах функціонує тільки в рамках розумної системи контролю з правової, управлінської та фінансової точок зору. Крім того, існуючі західні системи землекористування (навіть в індустріально розвинених країнах) мають і серйозні недоліки. Купівля-продаж землі, що грунтуються на приватній власності, часто супроводжуються земельної спекуляцією і присвоєнням належить суспільству ренти. Економічною базою цього процесу є те, що в міру розвитку суспільства «тиск на землю» зростає, внаслідок чого ціни на землю підвищуються швидше, ніж на інші товари. Наприклад, у Німеччині за останні 30 років ціни в цілому зросли втричі, а ціни на будівельні земельні ділянки - в 16 разів.

Земля дана людству природою, тому є суспільним надбанням. Рівноправність у користуванні нею за умови вільного пересування по земельній території та її безкоштовне надання членам суспільства повинні стати головним принципом вирішення земельного питання в Україні. Багаторічна практика багатьох країн виробила ефективний і справедливий принцип землекористування, згідно з яким земельні ділянки не продаються, а тільки передаються в користування на основі спадкового права забудови. Користувачі цих ділянок отримують їх безкоштовно за умови щорічної сплати податку, розмір якого відповідає вигоду від землекористування.

З іншого боку, ці земельні ділянки можна вільно успадковувати, передавати, вносити в заставу для забезпечення кредиту. У Швейцарії такі земельні ділянки називають «ділянками права забудови», у Німеччині - «ділянками спадкового права забудови». Це право надається на термін від 50 до 99 років.

Землекористування на основі щорічної сплати земельного податку в більшій мірі відповідає умовам ринкової економіки, ніж викуп власності на землю шляхом одноразової сплати покупної ціни. Податок на землю у нормально розвиненої економіки, особливо на місцевому рівні, є постійним джерелом суспільних витрат на освіту, охорону здоров'я, підтримку інфраструктури селищ, відтворення земельних ресурсів. Отже, він повинен стягуватися щорічно.

При приватизації підприємств у вільне розпорядження підприємця надається об'єкт його підприємницької діяльності (підприємство, його будівлі, обладнання, технології тощо. д. ). Що стосується землі, то вона передається підприємцю в постійне користування тільки як просторовий базис. Підприємець в будь-який час і цілком вільно може закрити підприємство, продати його, врешті-решт, зруйнувати. Земельна ділянка не може бути підданий «закриття» або «знищення».

Світова практика свідчить, що масовий продаж землі, як правило, супроводжується хвилею спекуляцій і відразу ж ділить суспільство на тих, хто має переваги, і тих, чиї права порушуються. Земельні відносини, що базуються на приватній власності на землю та її купівлі-продажу, в чистому вигляді не відповідають моделям ринкової економіки, спрямованим на досягнення соціальної рівності. Приватна власність на землю - це рудимент рабовласницького ладу, від якого більшість країн давно відмовилися і перейшли до поняття «право користування землею».

Земельні відносини, засновані на праві користування землею, сприяють залученню іноземного капіталу, який зацікавлений у вкладеннях в будівлі, машини, технології, але щоб його залучити, потрібна стабільна політична обстановка, а що стосується землі, то досить мати право довгострокового користування земельною ділянкою.

При цьому слід постійно враховувати дуже важливу обставину: економіка Україна - це багатогалузевий організм, що функціонує на стику вертикального (центри-регіони) і горизонтального взаємодії. Просторове етнографічне та почвокліматіческое різноманіття Україні - головне обмеження радикалізму в соціально-економічному реформуванні, а також вирішальне перешкода для домінування приватної власності на землю.

З іншого боку, багатовікової світовий досвід показує, що неврегульовані ринкові відносини в чистому вигляді не можуть вирішити регіональні проблеми. Інституційне врегулювання територіального розвитку в вирішальній мірі підвладне лише державному впливу.

Отже, у проведенні реальної та ефективної земельної політики важлива роль має належати саме державі. Таким чином, вимальовується кілька важливих стратегічних проблем, які потребують невідкладного державного розгляду.

В першу чергу необхідно протягом короткого проміжку часу переглянути і доопрацювати Земельний кодекс - базовий рамковий законодавчий акт, який в будь-якій державі світу, як правило, займає важливе місце після Конституції та Цивільного кодексу. На жаль, навіть при наявності прийнятого в 2001 році Земельного кодексу на сьогоднішній день в Україні відсутня цілісна система земельного законодавства. Значна частина діючих земельних правових норм застаріла і вичерпала себе, багато з них носять суперечливий характер. Все ще має місце розпорошення земельних правових норм інших законодавчих актів (Лісовий кодекс, Містобудівний кодекс, Водний кодекс, закони «Про сільськогосподарську кооперацію», «Про надра» та ін. ). Особливо неприпустимі випадки, коли муніципалітети починають активно брати на себе функції держави в галузі земельних відносин, не маючи у своїй власності ні одного гектара землі.

Основним спірним питанням по тексту останньої редакції Земельного кодексу є проблема продажу земель, наданих для сільськогосподарського виробництва і ведення селянських (фермерських) господарств. Сьогодні можна констатувати, що процес становлення земельного ринку в Україні, особливо ринку земель сільськогосподарського призначення, стикається з великими труднощами. Млявий попит на землі цієї категорії, незрозумілі коливання цін на однакові земельні ділянки, залежність ринкової кон'юнктури і ціноутворення від їхніх умов і визначають їх факторів - ось далеко не повний перелік проблем, що заважають розвитку ринкового обороту сільгоспземель.

Однією з найважливіших стратегічних завдань держави є виділення в складі земельного фонду країни земель загального призначення, забезпечення управління використанням цих земель і збору відповідних платежів до державного бюджету. У земельному законодавстві варто розширити державну власність на землю. Без цього держава не може повною мірою забезпечувати оборону і безпеку, захищати свої кордони, розвивати єдину інфраструктуру, транспорт і зв'язок, охороняти природу. Мова йде, по суті, про економічної спроможності та цілісності держави.

У 1991-2009 роках було прийнято більше десяти законів, в яких формально проголошена державна, приватна і муніципальна власність на землю. Але конкретних механізмів віднесення земельних ділянок до відповідного виду власності немає, що призводить до численних судових спорів, кількість яких неминуче буде рости. У держвласності необхідно законодавчо та організаційно закріпити найбільш цінні землі, тобто приблизно 32% від загального земельного фонду, і налагодити управління ними. Після розмежування земель зросте роль держави, з одного боку, у створенні конкурентного ринкового середовища для підтримки ефективного власника землі, а з іншого - у створенні єдиного правового та інформаційного простору для державного управління всім земельним фондом Україні.

Природно, що на держуправління при наявності різних власників землі покладаються швидше регулятивні і координуючі функції. Необхідно виконати велику роботу по створенню в нових умовах інструментарію державного управління земельним фондом країни - державного земельного кадастру, державного контролю за використанням земель, землеустрою, оцінки та моніторингу земель. Необхідно законодавчо закріпити правило: приймати державні управлінські рішення і реалізовувати права власника на державному, регіональному та місцевому рівнях можна тільки на основі матеріалів прогнозування та планування землекористування.

Ще одна дуже складна проблема, що стоїть перед державою, полягає в реформуванні сільськогосподарського землекористування з урахуванням необхідності бути самодостатніми у виробництві продовольства. Історично Україна завжди була великим експортером зерна, олії, м'яса, але наш хлібний експорт був скоріше функцією нашої промислової відсталості, ніж землеробського прогресу.

Основним завданням аграрної реформи в Україні в 90-х роках стала приватизація землі і реорганізація колгоспів і радгоспів з метою сформувати ефективне сільськогосподарське виробництво на основі приватної власності на землю та особистої підприємливості сільгоспвиробників. Передача землі у власність була здійснена за варіантом розподілу землі між членами сільгосппідприємств на умовні земельні паї. За останніми даними Держкомзему, в результаті цих перетворень 7800000. селян отримали право на земельний пай.

Однак зміна форм власності та господарювання на землі поки не призвело до кращого використання земель, підвищення продуктивності землеробства. Власники земельних паїв розпорядилися ними поки наступним чином: більше 5 млн. селян (42,5%) передали земельні паї в оренду; близько 1,8 млн. (15,2%) - до статутних капіталів сільгосппідприємств різних форм виробництва; близько 850 тис. (7,2%) використовують земельні ділянки для ведення особистого підсобного (800 тис. ) Та фермерського (34 тис. ) Господарства; трохи більше півмільйона селян (4,2%) передали земельні паї в статутні капітали.

Таким чином, близько 70% власників земельних паїв приблизно знають, що з ними робити. Проте чимала частина селян (близько 30%) поки що ніяк не розпорядилася своїми земельними паями.

Українська модель земельних перетворень на селі виходила з принципу соціальної справедливості, а не економічної ефективності. Так, значну частину земельних паїв отримали пенсіонери і працівники об'єктів сільської соціальної сфери, хоча було цілком очевидно, що працювати на землі вони навряд чи зможуть.

Аналіз діяльності сільгосппідприємств за останні роки показує, що проведена реорганізація господарств не призвела до зростання загальної ефективності виробництва. Та й не могла призвести, оскільки не була підкріплена відповідним макроекономічним розвитком, здійснювалася при диспаритет цін (ціни на засоби виробництва зростали майже в п'ять разів швидше, ніж ціни на продукцію сільського господарства). Сільськогосподарське виробництво стало збитковим і низькорентабельним. Лише незначна частина великих господарств пристосувалася до нових економічних умов, відвоювала місце на ринку і господарює.

З іншого боку, економічна нестабільність в країні, зростання безробіття, диспаритет цін зробили особисте підсобне виробництво дуже значущим як для сільського, так і для міського населення. Частка особистого підсобного господарства в валової сільгосппродукції наблизилася до 50%, у виробництві картоплі перевищила 90, овочів - досягає 80, м'яса - 60, молока - 80%.

Таким чином, підтвердилися прогнози економістів, які вважають, що безтоварних форма виробництва значною мірою визначає (і закріплює на майбутнє) низьку ефективність аграрного сектора економіки України.

Одним з ринкових інструментів, орієнтованих на зростання ефективності сільського господарства, є кредит. Частка валової продукції фермерів становить трохи більше 2%, а з таких продуктів, як картопля, м'ясо, молоко, - на рівні 1%.

Зрозуміло, що в будь-якому випадку для сільського господарства України державна підтримка є нагальною необхідністю. Досвід показує, що коли вона є - сільський сектор розвивається нормально, якщо її немає - злидарює. Протягом уже багатьох років суспільству нав'язується надумана і непрофесійна точка зору, що для українців всі проблеми сільського господарства зводяться лише до питання про введення приватної власності на землю. Але в України немає фактичного попиту на землю в сільській місцевості. Цей попит незначний і скорочується з року в рік, тоді як десятки мільйонів гектарів землі вибувають з виробничого використання.

Найбільш цінна складова сільгоспугідь - орні землі - за останні вісім років (з початку переділу землі) зменшилася на 1,5 млн. га проти
0500000. за два десятиліття (1971-1990 роки). Продуктивні землі, як і раніше передавалися під забудову, розміщення транспортних комунікацій, промислових підприємств. Моніторинг показує, що в більшості випадків вимоги промисловців про виділення додаткових площ були викликані аж ніяк не виробничою необхідністю, а виключно комерційними інтересами, пов'язаними з наступним перепродажем землі або здачею її в оренду. Це говорить про те, що система економного використання земель істотно порушена.

Серед причин неефективного сільськогосподарського землекористування слід назвати низький рівень життя, побуту, культури на селі, слабкість матеріальної бази агропромислового комплексу, відсталість інфраструктури. Порівнюючи продуктивність праці наших і зарубіжних селян, не потрібно забувати, що у фермерів Заходу комплексно механізовані всі технологічні процеси в рослинництві та тваринництві, а в Україну механізовані тільки фрагменти цих процесів. В агропромисловому комплексі країни частка ручної праці до цих пір перевищує 70%, звідси і його низька продуктивність. Фондо-і енергоозброєність сільського працівника в кілька разів нижча, ніж робітника в промисловості, хоча в розвинених країнах світу фермер оснащений в 1,5-2 рази краще, ніж робочий промислової фірми. Слабкість матеріальної бази сільського господарства, низька якість і ненадійність засобів виробництва, рівень життя, побуту, відсталість інфраструктури хронічно стримують темпи і масштаби відтворення в продовольчому комплексі, отже, не все зводиться до одного лише забезпечення землею.

Оскільки об'єктивних умов для обороту земель сільськогосподарського призначення шляхом їх вільної купівлі-продажу в Україні практично немає, на перехідний період необхідно встановити жорсткий державний контроль за обігом земель і, крім того, здійснити комплекс заходів з обмеження обороту земель сільгосппризначення.

Наступною важливою для реформування земельних відносин завданням є проведення на всій території державної кадастрової оцінки землі та забезпечення переходу на систему земельних платежів, формуються виходячи з рентної вартості землі.

Аналіз існуючої в Україні системи земельних платежів показує, що вона не відповідає сучасним реаліям створення системи економічного регулювання земельних відносин та управління земельними ресурсами. Земельними платежами охоплено менше третини земельного фонду; ставки платежів низькі; існує величезна кількість пільговиків, звільнених від платежів; кошти від земельних платежів використовуються нецільовим чином; обмеженим є набір форм плати за землю.

Тому в діючу систему земельних платежів до України необхідно терміново внести серйозні зміни. Крім того, система платежів за землю, крім земельного податку та орендної плати, повинна включати і одноразові платежі за зміну цільового використання сільгоспугідь, а також збір від трансакцій з землею, за користування земельної інформацією, штрафи. А самі земельні платежі необхідно встановлювати незмінними на 35-річний термін.

Навіть нескладні розрахунки показують, що перехід на нову систему платежів за землю дозволить збільшити їх щорічні обсяги до 14-15 млрд. грн. , В тому числі: за землі міст і селищ - до 5-7 млрд. грн. Кошти від земельних платежів доцільно законодавчо розподіляти між рівнями бюджетів у таких пропорціях: держбюджет Україні - 30%, бюджети АРК та областей - 20% і бюджети відповідних органів місцевого самоврядування - 50%.

Цивілізоване кредитування сільськогосподарських організацій, селянських (фермерських) та особистих підсобних господарств, індивідуального житлового будівництва в сільській місцевості можна забезпечити, створивши систему Українського державного земельного банку.

Світовий досвід переконливо свідчить про те, що найбільш дієвим інститутом земельних перетворень є створення системи спеціалізованих земельних банків. Наприклад, у США ще на початку минулого століття було організовано 12 федеральних земельних банків, підзвітних Раді з сільськогосподарських кредитів. До 2000 року загальний обсяг позикових засобів у сільському господарстві країни перевищив 160 млрд. дол. У 1956 році в США був організований спеціальний Земельний банк, який виплачував субсидії фермерам, скорочують площі використовуваних земель. Завдяки його активності з сільськогосподарського обороту було виведено понад 23 млн.га земель, а до 2005-го вилучено ще близько 11 млн. Проблема консервації сільгоспземель сьогодні актуальна і для України.

Банківський капітал може стати основним чинником становлення та розвитку обороту земель (переважно у вигляді оренди і застави).

За прикладами далеко ходити не потрібно - достатньо проаналізувати досвід земельних реформ у Росії в 1905-1915 роках, де земельні банки зробили великий вплив на процес становлення приватної власності на землю та розвиток ринку землі.

На жаль, ці надзвичайно важливі фактори становлення та розвитку обігу сільськогосподарських земель у процесі земельної реформи в України не були задіяні.

Внутрішній оборот земельних ділянок як постійного капіталу на нинішньому етапі земельних перетворень стає базовим елементом функціонування економіки держави в цілому. Сьогодні важливо, щоб вся палітра земельної обороту (ринок прав власності, ринок прав оренди, ринок прав на земельні паї, іпотечний ринок) працювала в єдиній системі.

Далі - чим глибше ринкові відносини проникають в економіку, тим більше підстав стверджувати, що оборот землі і перш за все, процес перерозподілу земель, їх використання за цільовим призначенням, розміри приватного землеволодіння повинні перебувати під ефективним контролем держави. Практика останніх років показує, що спорадичні, безсистемні, локальні землехозяйственние заходи не можуть принести відчутного економічного та екологічного успіху. Тому важливе значення для України набуває розробка і прийняття довгострокової (до 2020 року) програми розвитку земельних відносин.

Потребує також нагального вирішення на державному рівні наступна проблема. В останні п'ять-шість років головна увага в нашій країні приділялася в основному питань регулювання земельних відносин (фермерство, реорганізація колгоспів та радгоспів, наділення землею громадян, збір мізерного земельного податку, розмови про створення кадастру і т. д. ). За завісою цих розмов земельні ресурси фактично перейшли в розпорядження державних адміністрацій, а питання їх відведення і перерозподілу вирішували переважно керівники колишніх селищних, сільських районів.

За оцінками економістів, з країни за кордон щорічно вивозиться понад 50 млрд. дол. , Причому більша частина цих коштів припадає на ресурсні (рентоіспользующіе) галузі, пов'язані з землею. д).

Державна справедливість у цій справі повинна бути негайно відновлено, навіть якщо для цього буде потрібно переглянути в рамках законодавства підсумки приватизації в ресурсних областях і в областях, де земля використовується як простір. Оподатковуваний потенціал землі та природних ресурсів повинен належати Українській державі.

Сьогодні лише на цій концептуальних засадах можна забезпечити стійкість гривні, перетворивши її в тверду валюту. Це - головна проблема перехідного періоду, яка безпосередньо стосується національної безпеки України. .

Реалізація цих заходів дозволить ефективно використовувати величезний земельно-ресурсний потенціал України, обрати правильний напрямок у вирішенні складних проблем глобального масштабу: екологічної, продовольчої, сировинної, просторової